清远完善村级基层组织建设推进农村综合改革之路

2011年末开始,调研队伍走过全市所有85个乡镇,足迹遍布200多座村庄;2012年11月28日,“33号文”出炉,仅有5046字,从调研、起草到签发,历经近一年,三易其稿最终成文,这标志着清远农村综改大幕正式拉开。

“怎么发挥农民的主体作用?清远找到了很好的钥匙。”这是中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任陈锡文2014年4月在清远调研时作出的赞誉,随后清远被列入中央农办农村改革试验联系点。

过去一年多,清远在村民自治下移、转变农村经营模式及党组织重心下移三个方面积极探索和试验,还得到省委书记胡春华、省长朱小丹等省领导的肯定,被赋予在农村综合改革先行先试的“特权”,还被寄予“为全省、全国探索农村综合改革经验”的厚望,鼓励清远继续“大胆探索”。

清远全面推动农村综合改革始于2012年11月28日,以市委市政府下发纲领性文件《清远关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见(试行)》为标志。这份后来被简称为“33号文”的文件仅有5046字,从调研、起草、征求意见、修改到签发,时间跨度几近一年。市委书记葛长伟率调研队伍走过全市所有85个乡镇,足迹遍布200多座村庄,三易其稿最终成文,涉及5个部分共21项实施意见。

“文件起草的过程也是我们对清远农村问题的认识逐步深化的过程。一开始没想过改革力度会如此之大,但也正显示了市委敢为人先的勇气。”参与起草的市委组织部副部长黄文在介绍文件起草过程时称。

出台背景:最初只关注加强基层组织建设

作为农村人口为290多万的农业大市,清远历来关注农村问题,在2011年曾制定《关于全面推进农村综合改革的实施意见》,计划到2015年全面完成清远农村综合改革工作任务,在全市基本建立起具有清远特色的农村改革发展体制机制,实现全市县域经济实力明显增强,农民收入明显提高,农村生态环境、人居条件和农民生活质量明显改善等。

而“33号文”由市委组织部牵头起草,是希望以加强基层组织建设为切入点解决农村问题。2012年是中央确定的“基层组织建设年”,要求要着力完善加强基层党组织建设的体制机制。为推动相关工作,广东省还出台《加强村级基层组织建设五年行动计划》,明确村党组织要坚持党的领导,领导村民委员会、村集体经济组织、村务监督委员会以及其他村级组织。

清远在此方面的调研,从2011年底市六次党代会后着手开始。市委坚决贯彻落实中央和省委关于加强和改进党的基层组织建设的各项决策部署,全面加强村级基层组织特别是村级党组织建设。市委书记葛长伟带着包括市委组织部、市农业局、市扶贫办、市民政局等部门负责人,就如何加强基层组织建设这个主题,结合农村公共服务、扶贫工作等内容进行调研。

调研过程:几近一年走过所有乡镇 足迹遍布200多座村庄

市六次党代会结束后的第7天调研队伍便首度入村。2011年11月21日至22日,葛长伟与市委常委刘汉球率队前往连山禾洞、永和、小三江、连南三排、大麦山5镇,在山区袭人的寒气中,开始了时间跨度几近一年的调研过程。

“为了能把调研时间利用好,每次都是一大早出发,中午就在镇里或村里吃饭,天黑了还在村里。”黄文参与了大部分调研,笑称“跟着葛书记调研很辛苦”,但也正是在这一年里深刻地认识、了解农村。

“清远的探索不是我们在办公室里设计的,中央提出深化改革要坚持问题导向,我们就是到农村去,带着问题去看人家农民是怎么解决这个问题,农民是希望怎么解决这个问题。”葛长伟勉励调研队伍。

进入2012年后,调研队伍几乎每周至少安排一天时间在村里,走遍了全市85个乡镇,足迹遍布200多座村庄。最初,每次调研前都先安排好行程,大多由各地推荐镇村进行走访调研,渐渐地,调研队伍还深入到行程安排以外的村庄。

2012年5月16日,调研队伍出发前往清新石潭镇白湾村,途中路过中和村,在路上见到有卫生站后,葛长伟要求停车入村,走进村里向村民了解日常生活生产情况,并对乡村的医疗问题与卫生站工作人员进行详聊。

还有一次到阳山调研时,调研队伍本已打算离开,却突然见到有所学校,葛长伟带着随行人员便走进学校去,该校仅有3名老师,学生也只有10多名。葛长伟向师生了解农村教育情况后,还走入该校饭堂,打开米缸,一股霉味扑面而来。原来,学生由于住处距离学校较远,大多中午在校用餐,而需要各自交米,集中到饭堂米缸。“交到集体的米一般都比较差,混杂在一起,也没有很好保存,有些味道。”黄文称,当时调研队伍见状,在感到心痛的同时,对当前农村落后的面貌也有了更为深刻认识,葛长伟后来还向该学校捐了3000元,希望改善学校伙食。

越来越多凸显农村问题的场景,尤其是农村经济落后、土地碎片化严重的问题,在200多座村庄的调研过程中时有出现。调研人员所关注的内容不局限于基层组织建设问题,对于农村中的民生、教育、经济等问题进行了多方位的了解,农民组织化程度低、农村人口大量外出、“空心化”严重等问题,让调研队伍深思。

三易其稿:从关注基层组织建设到全面推进农村综合改革

从最初关注加强基层组织建设,到最终成为一份综合、全面的农村综合改革指导性文件,“33号文”的出台颇为波折。三易其稿最终经历三个版本,在大量的走访调研后,以改革者的勇气结合成功典型的探索经验,最终成文。

第一稿:刚递交便被“枪毙”

经过近半年的调研时间后,市委组织部以如何加强基层组织建设为主题起草了文件。这份“33号文”的前身在8月初向市委递交时,当场遭到“枪毙”。

原来,虽然文件起草的最初动机是研究如何加强基层组织建设,而葛长伟及调研人员已经感受到,若要改变农村落后面貌,须从更深的层面进行变革。黄文自称“太过保守”,只考虑“加强”,没想过“改革”。在第一稿被“枪毙”后,起草小组感受到市委在改革方面的决心。

根据葛长伟的思路,市委组织部决定把一稿作废,全文推倒重来。

第二稿:党支部建在村小组“勇气还不够大”

调研工作没有停止,起草文件仍需继续。起草人员认识到,基层组织建设最重要是如何打通“最后一公里”。当时,清远的党支部都是建在村委会,与群众的联系不够紧密,甚至“漂浮在半空中”,这一状况与清远村级基层组织自治能力薄弱有关。

清远的村委会设置始于1999年,村委会的前身是管理区,相当于镇政府的派出机构,管理区主任由镇政府任命。在此之前,管理区一级还历经“生产大队”、“乡”等身份,都承接了政府的行政职能。在村委会成立后,这一沿革多年的责任关系没有得到太大改变。

根据《村民委员会组织法》,村委会作为自治单位,对政府工作提供协作,协助完成。但根据调研,村委会在无形之中却成了镇政府的延伸,成为“微型政府”,承接镇政府过多的行政职能。“村委会的门前挂满了各个部门的牌子,一年至少要与政府签订13份责任书。”签订责任书及挂牌意味着村委会有行政的责任,来自上级的许多考核直接到村委会。如此一来,村委会本应有的自治能力被“虚置”或“悬空”。

调研队伍还认为,适合进行自治的单位,必定是拥有共同利益,而目前行政村村民之间没有共同利益,联系不够紧密,缺乏自治的基础,导致组织涣散。