阳山:一个生态发展县的艰难转型

省级贫困县阳山,这两年又多了一个新的标签:省级生态发展区。

当清远在两年前成为广东省省唯一的主体功能区规划试点市后,包括阳山在内的北部生态发展区,便摇身一变从过往的边缘者,转身成为科学发展的先行者。

在专家们眼中,这两个标签重压下,一个地区要实现转型简直是不可能的任务。荷包干瘪,现实骨感,一个广东最穷的县,要忍住发展经济的冲动,充当全省甚至全国范围内科学发展的试验者,专家惊呼“这比上天还难”。(丁力语)

然而,经过三年的生态发展探索,作为广东省主体功能区中29个生态发展区之一,阳山这个一直以来静静蜷缩在清远北部的山区县,与以往相比,地区特色愈发凸显,地域面目愈发清晰。在搜索引擎里,它不再单向度地与类似代耕农之类的旧有关键词相联系。

如何率先在全省探索一条协调发展、绿色发展之路,为全省建设主体功能区创造既有普遍指导意义又有显著示范意义的典型经验?阳山的艰难转型从三年前开始:关停整顿矿山,激励生态农业,谢绝污染企业,扶持生态旅游,划分县域功能区,制定省内首个相应的个性化政绩考核体系。

忍住转型的阵痛,广大基层干部曾经对自断财源的巨大不解和困惑,在三年的艰辛探索后,渐渐消散。生态发展区的选择和定位,从最早自上而下的行政、规划条文,渐渐内化为基层官员的行政自觉,和普通阳山人对日常生活的内在认同。

转变:省级贫困县成了全省先行者

在广东的行政区域集合中,阳山一直是偏安于北部的一个省级贫困县。如果按照近来网络盛行的“我眼中的XX地图”来给清远的各个区县逐一加上标签,那么在别的地方轻而易举获得温泉、菜心、市中心等标签后,阳山可能只能最终落寞地获得一个“生活条件艰苦”或者“代耕农输出地”这样的描述。

面目模糊之下,唯一能确定的就是贫穷。这个严酷的事实,在6年前开始酝酿变化。2006年,省发改委牵头的广东省主体功能区规划开始启动。此后,为推进广东主体功能区规划工作,探索实施分类调控区域政策的经验,按照省有关部署,从2009年6月起,清远市开始开展市级层面主体功能区规划实施试点,清远成为广东唯一的主体功能区规划试点市。

2009年12月,在前期调研的基础上,经征求省直有关部门意见,省主体功能区规划领导小组办公室批复原则同意清远市提交的《广东省(清远市)主体功能区规划试点工作方案》(以下简称《试点方案》)。

紧接着的一个月后,2010年1月,《广东省主体功能区规划(2010—2020年)》(征求意见稿)公布,根据《规划》,整个广东将划分为优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发四类区域,不同区域将有不同的土地、投资、环境、财政等政策,绩效考核也将随之出现差异化指标,惟GDP增长马首是瞻的发展模式将被有力扭转。规划最具突破意义的是,根据不同功能区的分类给出不同的绩效考核体系。

和省级主体功能区规划一样,清远的试点方案也对四类功能区的绩效考核做出了个性化的区分。如,“优化开发区域”要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价,弱化对经济增长的评价;“重点开发区域”实行工业化和城镇化水平优先的绩效评价,突出承接产业和人口转移方面的考核;“生态发展区域”实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价,弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价;“禁止开发区域”主要评价保护自然文化资源的原真性和完整性。

在这两份即将改变阳山发展轨迹的规划中,阳山被省级主体功能区规划确定为全省主体功能区规划中所列的29个生态发展区域之一。在市级实施方案中,包括阳山在内的连阳板块被划为生态发展区域。

两个月后,为进一步了解清远试点主体功能区规划的有关情况,省发改委会同省财政厅、国土资源厅、环境保护厅、林业局等部门,专门来到清远听取市政府关于试点工作的汇报,对下一步工作提出建议,希望“清远市开展主体功能区规划试点工作,按照国家和省主体功能区规划,制定相关政策,先行先试”。

2011年下半年,清远市终于按照之前《试点方案》要求,形成《清远市主体功能区规划实施纲要》(稿),并提出相关配套政策的初步方案。也从此时开始,清远调整了对各县(市、区)年度工作实绩考核评价体系,根据不同主体功能区的定位,淡化了经济指标的考核,对生态发展区减少考核工业比重,把生态保护放在重要位置。阳山县率先根据自身情况设计了省内首份县级政绩考核评价方案。

2011年11月,《清远市主体功能区规划实施纲要(2010—2020)》(以下简称《规划》)终于获省批示。清远主体功能区规划从试点进入实施阶段。

不久后,清远市主体功能区规划试点工作现场会选择在阳山召开,标志着清远市主体功能区建设进入实质性实施阶段,将力争率先在全省探索一条协调发展、绿色发展之路,为全省建设主体功能区创造既有普遍指导意义又有显著示范意义的典型经验。

按照规划纲要,清远南部地区列为重点发展区,“三连一阳”地区列为生态发展区,在发展上各有侧重。在国土资源上,将按照“南优、中拓、北育”总体战略格局进行科学合理开发。其中,涉及到阳山的“北育”战略即合理开发北部区域:控制三连及阳山北部的开发强度,采取点状集聚的模式,进行适度开发。

困惑:不再大规模发展工业了?以后怎么办?

2010年开始,这场酝酿了6年的主体功能区规划终于从省到了地方。然而,阳山所位列的生态发展区,让所有阳山人都吃惊了。

“我们当时真的是很不理解啊!”时隔三年后,提到当时突如其来的转变,即便多年来一直在阳山县发改局工作,这位不愿具名的县发改局相关负责人依旧对当时的情景印象深刻。“阳山本来很穷了,当时我们的感觉就是,不给我们发展工业了,那我们靠什么吃饭,靠什么发工资?”

这位负责人从2009年底开始,一路参与清远主体功能区的试点筹备工作,直到广州地理研究所帮助清远完成的规划在2012年9月通过县两套班子会议。“即便对于我这样一路跟进、一路了解的基层干部,心中依旧有如此多不解和疑惑,何况其他部门呢?”2012年元旦假期后的第二天,为了答疑解惑,鼓舞大家的士气,阳山县举办专题学习会,邀请了广州地理研究所所长张虹欧、助理研究员叶玉瑶前来授课,学习贯彻《清远市主体功能区规划实施纲要(2010-2020)》。张虹欧、叶玉瑶围绕“构建主体功能区,促进山区可持续发展”这一主题,从构建主体功能区的意义、关于主体功能区规划、北部山区构建主体功能区的思考等方面展开论述,结合阳山主体功能区规划简介对10多项内容逐一进行分析讲解。

随后,2012年2月先后召开的阳山县委十二届二次全会和县“两会”,花大篇幅专门讲述阳山被划为省级生态发展区后机遇和挑战,目的也是为干部解心结。报告提到,阳山被省确定为“生态发展区”,成为全省主体功能区规划中所列的29个生态发展区域之一。而保护生态环境是“生态发展区”必须承担的责任。如何在保护生态环境,严格控制开发规模和强度的情况下实现生态和经济的“双赢”,是阳山必须面对的一大发展课题。

“众所周知,阳山是广东省西北部重要的生态屏障,境内“八山一水一分田”,自然生态条件优越,矿产、水力和森林资源丰富,其中生态公益林面积居全省首位,广东南岭国家级自然保护区位于境内。在生态文明建设背景下,高品质生态环境就是稀缺要素和可持续发展能力。”

省级贫困县和省级生态发展相遇后的摩擦在继续,“经过一两年的时间,大家慢慢开始接受,因为真正要发展工业,阳山和别的地方实在没有可竞争性,我们区域位置不优越。”

2012年下半年,应对新的区域发展功能定位,树立了生态发展的理念,阳山县提出建设“三基地一名城”,即珠港澳绿色农产品供应基地、广东绿色能源示范基地、珠港澳绿色生态旅游基地和粤北山水宜居名城的发展目标。也因此在清远落实科学发展观年度实绩考评中,被市委市政府评为“一等奖”。

在市主体功能区规划纲要执行的两年后,2013年11月8日,《清远市主体功能区产业发展政策实施办法》印发,这份办法堪称清远不同地区发展产业的“宝典”。

其中,中部、南部为重点发展区,包括阳山在内的连阳四县为生态发展区,38个生态保护区为生态严控区。该方案按照构建清远市主体功能区的要求,立足清远市经济社会发展的实际,为各类主体功能区产业发展提供指引。

阳山在内的生态发展区(连州市、连山壮族瑶族自治县、连南瑶族自治县、阳山县)将主要发展生态、民族文化特色旅游休闲业;特色资源加工业;清洁能源产业。

方案还首次明确了未来产业准入指导标准。附件中的《清远市产业发展指导目录》对清远限制类和禁止类的项目进行了明确规定。如,在有色金属行业,新建、扩建钨、钼、锡、锑开采、冶炼项目,稀土开采、选矿、冶炼、分离项目以及氧化锑、铅锡焊料生产项目等8个项目列为限制类。采用马弗炉、马槽炉、横罐、小竖罐等进行焙烧、简易冷凝设施进行收尘等落后方式炼锌或生产氧化锌工艺装备等26项列为禁止类。在建材行业,2000吨1日以下熟料新型干法水泥生产线,60万吨1年以下水泥粉磨站;普通浮法玻璃生产线;平拉工艺平板玻璃生产线(含格法)等26项列为禁止类。为阳山的产业发展制定了具体而明确的门槛。

摸索:生态发展不等于不发展经济

经过三年的摸索,阳山转型的身影令人难以忽视。2013年7月26日,省委、省政府召开了全省工作会议,出台《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》(以下简称决定),随后2013年8月19日,清远市委召开六届五次全会,市委、市政府出台未来加快振兴发展、全面建设小康社会的路线图——《清远市加快推进全面建成小康社会的意见》(以下简称意见)

市委书记葛长伟在报告中强调:“我市要实现振兴发展,关键是坚持生态发展、转变经济发展方式,通过改革释放发展空间,靠“改革红利”而不是要素扩张支撑长期较快发展,从而在加快发展的同时,始终做到社会不乱、生态不坏。”在这份未来清远全面建设小康社会的纲领性文件中,被提到最多的词有两个:一是“产业园区”,一是“生态发展”,均为33次。两个热词准确概括了清远当下和未来的发展关键。

包括阳山在内的北部山区县,被省市赋予生态发展模式的探索重任。然而,市委书记葛长伟认为,经过两三年的摸索,“生态发展依旧没有真正破题。生态发展不等于不发展经济。根据我市主体功能区规划,南部地区是推进工业化的主战场,北部地区主要做好生态发展的大文章。一些地区片面认为发展经济就是发展工业,把生态优势转化为经济优势的办法不多。”

对于应对新的生态发展模式,他认为相当大一部分干部“思维转换不及时,对新形势、新的发展模式不适应,在落实新的目标要求时心有余力不足。过去大家对拼土地、拼资源的招商引资轻车熟路,现在一些同志受制于要素瓶颈,对推进园区建设、项目开发、产业发展束手无策。过去发展工业驾轻就熟,现在保护环境、发展生态产业,不知从何下手。面对这种情况,‘等、靠、要’是没有出路的。关键是要多学习,多思考,多发挥能动性,多借力上级政策支持。”

广东省社科院区域竞争力研究中心主任丁力认为,“生态发展不是不要发展。生态发展在很大程度上,是既要金山银山又要绿水青山。既要不污染又要大发展——这比上天还难。”知名政经评论员金心异认为,生态文明建设对全国都是新课题,全国各级政府都办法不多,所以才建议清远探索连阳板块的另一种发展模式。

在这个过程中,葛长伟认为,有的干部把从容发展曲解为慢慢发展,他强调“一些地方工作松懈,主要有两方面原因。一是认识有偏差,没有认清形势和自身责任。二是为了给县(市、区)留出转型空间,市委、市政府对经济增速没有提出过高要求。但这并不意味着可以松口气、停一停、歇歇脚。我们对发展的态度是不急躁、不懈怠。面对清远落后局面,发展决不能不急。不急躁,是不能躁,尤其不能浮躁,更不能懈怠。”

对于基层干部在发展转型期的心态,丁力给予部分理解:“战场上指挥和打仗的,体会有不同。为什么有这种不同?你可以说基层政府基层官员不适应生态发展的要求,基层干部可能会认为现在除了粗放方式,我们不知道怎么发展,你上面提的口号越响亮,下面可能越茫然。那领导能不能拿出一套成功的经验来说服他怎么做呢?至少在广东还没有这种成功的案例啊?”

“一个很关键的问题便是生态补偿机制。”广东省政府发展研究中心主任汪一洋在接受媒体采访时认为要调动基层的积极性,要真正完善财政转移支付,从目前来看,虽然也有一定的资金补偿,但远远不够,而地方政府之间的博弈也不容易解决。