预算法实施条例落地 分工明确各持其职

　　9月2日讯，迟到的预算法实施条例近期终于落地，这是有着“经济宪法”之称的预算法最为重要的配套文件，事关四五十万亿财政资金管理，备受外界关注。

　　导致预算法实施条例滞后于预算法近6年才出台的原因较为复杂，其中之一就是财政部门与中国人民银行及分支机构在国库管理权上的界定。

　　国库是国家金库的简称，是办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和库款支拨的专门机构。政府的全部收入都需要上缴到国库，2019年全国各级国库共办理公共预算收支高达43万亿元。现代国库并非传统意义上的实物仓库，堆放大量现金等，而是各级财政部门在银行开设了国库单一账户，财政资金以数字形式存放在账户里，并通过专门的计算机系统记载与核算。

　　中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君告诉第一财经，国库管理中有三大权力，一是管钱，这体现在金额庞大、运作频繁的现金收付;二是管账，这涉及政府和预算单位的银行账户设置、调整和变更等;三是管投资，即国库库底资金的投资。可以说，国库管理中的实质性权力甚至比预算权力还要大得多，因此特别“诱人”。

　　与大多数国家一样，我国的国库采取了委托国库制，即委托中央银行履行国库职能，这也被称为人民银行代理国库制。中国人民银行根据“一级财政设立一级国库”的原则，建立了中央、省、市、县(区)、乡镇等五级国库组织机构体系。

　　1985年国务院颁布《国家金库条例》，明确规定“人民银行具体经理国库”，实现了人民银行代理国库制到经理国库制的转变。

　　央行从国库“代理”转向“经理”到底有哪些具体变化?根据多位央行官员解释，“代理”只是办理国库业务，而“经理”在办理国库业务基础上，新增了监督管理含义，即监督财政、征收机关和商业银行等与国库收支相关的业务行为，可以办理，违法违规也可以拒绝办理。另外“经理”也有国库现金经营管理的涵义。

　　但财政部门显然不这么认为。

　　据了解，一位财税专家告诉第一财经，央行认为如果国库管理完全听从财政部门意见，一些不妥当且有损公众利益的行为谁来监管?因此央行坚持“经理”国库，对财政部门相关行为进行监督和约束。而财政部门认为，央行坚持“经理”国库不服从财政部规定，不符合现代预算制度要求，形成内耗，影响预算执行效率。实践中，随着国库集中支付制度等推进，财政资金支付已不再由人民银行直接办理，而是先由财政部门(直接支付)或预算单位(授权支付)向具备资格的代理银行直接下达支付指令，由代理银行先行支付，每日日终，再由代理银行汇总支付额，向央行国库进行汇总清算。央行的监督职能也主要是在与代理银行的清算环节中，对其合规性进行审查。

　　因此一些财政人士认为，央行监督无法直接介入预算的执行过程，更不可能对所支付的财政资金进行逐笔动态审核，为了提高资金拨付效率，可以让代理银行直接把关。

　　双方对于国库“经理”“代理”的不同看法，也可以从这一轮财政部负责起草的预算法及实施条例修订中看出。为了适应新形势，2011年预算法开始启动修订。在当时的预算法修正案(草案)前三版送审稿中，删除了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，这其实就是将“央行经理国库”改回“央行代理国库”。

　　王雍君表示，国库代理制下，国库管理由财政部主导，央行权责相对较小，需听从财政部，财政与央行是委托代理关系。而国库经理制下，央行与财政部是平行的合作关系，央行权责相对较大。

　　2014年，时任央行国库局局长刘贵生表示，预算法修订中，央行经理国库这一制度安排受到了前所未有的“强烈冲击”。博弈之下，最终财政与央行在国库管理权上做出妥协与让步。2014年获得通过的预算法恢复了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。但同时也强调了“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”，并允许“依法设立财政专户”。