解决我国食用农产品监管难题的立法建议

2009年我国食品安全法正式提出了食用农产品的概念（供食用的源于农业的初级产品）。执法实践中，农业部门和食药监部门原本存在的衔接不清问题，开始集中表现在食用农产品的界定与监管难题上。

之所以说是难题，首先因为无论是农产品质量安全法，还是食品安全法，都没有对食用农产品给出一个范围明确的定义，农业部也没有一个清楚明白的“食用农产品目录”。而且，农产品的自然属性和生产加工过程千差万别，实践中食用农产品往往难以清楚界定。

为解决食用农产品的界定与监管难题，笔者现提出以下三点立法建议：

一、食品安全法上的“食品”应是广义概念。

国外食品安全领域的基本法，无论是欧盟《一般食品法》，还是日本的《食品安全基本法》或《食品卫生法》，或者是美国的《联邦食品、药品和化妆品法》，食品都是个广义概念，理所当然包括农产品在内，普遍没有将食用农产品单独作为一类特殊食品进行定义。这就意味着，食用农产品作为一种普通食品当然要遵守食品安全领域基本法的规定。我国2009年食品安全法中“食品”也是个广义概念，“食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”。当然可以理解为包括食用农产品在内。

但实际上并非如此，食品安全法第二十九条规定了食品生产经营的许可制度，但第二款规定“农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可”。言外之意是说，不是农民个人销售其自产的食用农产品的，销售食用农产品需要获得食品流通许可证。而这一流通许可制度在农产品质量安全法上并没有规定，显然立法者在这一条具体管理制度上透露出自己的本意是说，食用农产品进入流通领域需要按照食品流通许可证进行严格管理，仅仅对农民个人销售自产的食用农产品时可以考虑放松要求。

可以看出，食品安全法第二十九条的内在含义与第二条对食用农产品的总要求不一致。那么修订食品安全法时应当如何处理这两条的自相矛盾呢？

建议回归到食品安全法的立法初衷。在食用农产品多次出现食品安全事故，尤其乳产品发生三聚氰胺事件后，食品安全法的立法初衷是强调食用农产品也是食品，理应属于全程监管的重要一环，至少在流通领域是要按照食品严格监管的。

因此，本次修法应当坚持“食品”是个广义概念、食用农产品也是食品的基本认识，明确进入或将要进入流通领域的食用农产品原则上适用食品安全法，仅仅是生产环节的监督管理要遵守农产品质量安全法的规定，而且即使是生产环节，也要在制定食品安全标准、进行食品安全风险评估和公布食品安全信息方面遵守食品安全法的规定。

二、食品安全法应作为食品安全领域基本法。

纵观世界各国立法，社会民生领域的基本法发挥着越来越重要的作用，例如日本的《食品安全基本法》、欧盟的《一般食品法》、美国的《联邦食品、药品和化妆品法》。而在食品安全形势严峻的今天，我国一说起食品安全方面的法律，很多人只会想起食品安全法或者农产品质量安全法。而且农产品质量安全法的理念、制度与食品安全法存在很大差异，却被放在与食品安全法并驾齐驱的位置上，整个食品安全的立法规制体系远不能说是完整、清晰或高效的。

由于食品安全法的全程监管理念，涉及从农田到餐桌的整个食物链，借着这次修改食品安全法的机会，应当明确食品安全法作为食品安全领域的基本法，然后本着食品安全法确立的最新理念和基本原则去修改农产品质量安全法。如果能够明确食品安全法的基本法地位，并尽快启动农产品质量安全法的配套修改，可以不用考虑通过废除农产品质量安全法来解决两部法律的冲突和失衡问题。

三、现有监管部门应当明确分工、精诚合作。

从美国、欧盟、日本的经验来看，也有像美国那样把独立统一监管改为联合多部门监管的经历，也有像日本主要由农林水产省和厚生劳动省分段监管获得成功的例子。关键还是得看监管体制确立以后，具体承担监管职能的部门或机构如何明确细化分工、精诚合作的问题。

随着国务院机构改革和职能转变，我国实践中已经改变了2009年食品安全法确立的多部门分段监管体制。目前，在中央层面承担食品安全监管职能的主要是农业部和食药监总局两家，食品安全领域的执法主体已经大幅减少。尽管目前农业部门和食药监部门两家的监管如何实现“无缝衔接”方面也还存在不少问题，但我国目前由农业部门和食药监部门分两段监管的模式在世界上是主流，现实中有较多的成功经验可供借鉴。

目前，食品安全法修订之际，无需再讨论如何统一到一个部门监管的问题，当务之急是要努力做好两个部门间的协调沟通和分工合作。两个部门前后段监管易于划分清楚，协调沟通的成本也不会太高，同时还能在食品安全监管的前后段起到互相监督的作用，从理论上来讲比较科学严谨、值得期待。