国发【2015】3号文对中期预算有误读

日前发布的《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》——国发【2015】3号文，标志着中期财政规划（MTFP）在中国即将全面实施。这是公共预算制度发件中的一件大事，有助于解决各级政府预算实践长期存在的预算与政策脱节问题，为系统促进公款管理的三个基本目标（可持续、优先性配置和绩效）作出贡献

但是，这份重要文件却对MTFP的目的和意义作出了极有问题的表述：“中期财政规划是中期预算的过渡形态，……使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算。”（着重号为笔者所加）。十分明显，3号文将MTFP看作所谓的“中期预算”的一种形态，并规定中国实施MTFP的目的是将年度预算转换为所谓的“中期预算”。这不仅是概念上的误导，更有可能使MTFP这项意义重大的改革偏离正确的方向。正因为事关重大，实有必要做常识性质疑。

MTFP在国际上已经有20多年历史。在业已实施这项改革的国家中，没有任何一个国家将MTFP视为所谓的“中期预算”，更没有任何国家将MTFP的目的规定为所谓的“中期预算”，或者把原来的年度预算体制转换为所谓的“中期预算”。世界银行等在MTFP方面素有深度研究并在全球积极推广的国际组织，也是如此。

之所以一再使用“所谓的”的这一术语，是因为全世界没有任何一个国家过去、现在实行了什么“中期预算”。这样的预算体制在根本就不存在。在可预见的未来，也根本不可能存在什么“中期预算”。

国际上，通过某些特定法律长期甚至永久授权政府开支公款的现象很普遍。在发达国家，这些法律通常涉及公民权益（养老与医疗与最典型）。中国现行《教育法》实质上也是如此：永久授权政府按财政收支的规定百分比安排教育开支。其他相关法律还包括《科技法》、《农业法》等规定“法定支出”的法案。在这里，“永久”指只有要没有改变或终止这些法律，这些支出授权就具有法律效力。

尽管如此，将永久授权看作“中期预算”实属荒谬。在所有具有这类授权的国家——美国也很典型，立法机关同样必须按年度审查和表决下一个预算年度（注意不是两个或更多年度）的政府账单。年度预算就是这样一种体制：要求政府按特定预算年度（只是一年）申报该年度的预算，而立法机关也只是批准该年度的预算。全世界没有任何国家的立法机关一次性批准未来2年或所谓的“中期预算”。

年度预算体制是现代预算制度的基石。它要求政府只能按照特定的一个预算年度申报公款来源、配置和使用。立法机关必须按年度审查和表决，并且审查和表决的只能是未来一个财政年度的预算，决不可能是所谓的“中期预算”。易言之，政府的公款来源、分配和使用，必须得到代表公民的立法机关一年一度的审查和批准。

正是通过按年度批准或拒绝政府在未来一个年度的账单，年度预算发挥着对政府权力进行事前控制的关键作用。这是法治国家在公共财政管理上最为清晰易懂的标志。新一届政府致力于推进法治国家建设、致力于“把权力关进制度笼子”，推论起来，最佳路径就是把公款管理装进预算制度的笼子。健全和牢固的年度预算体制，正是这一制度安排的核心和关键。

在这个世界上，就其实质意义而言，没有什么权力比把财政权力来得更为紧要。原因很简单：每件事都得花钱——政府和掌权者也是如此。因此，要想真正把公共（政治）权力关进笼子，首先得把公款权力——政府拿钱和花钱的权力——关进笼子。年度预算就是为此而量身定制的制度安排。

在年度预算体制下，任何政府，无论其权力多大，都不得拥有不受审查批准地“中期”拿钱和花钱的权力。对于法治政府而言，拿钱和花钱的合法权力只能限定为一年，之后必须重新审查和批准。简而言之，可以获得长期或永久授权，但拿钱和花钱的合法权力必须由立法机关按年度审查和批准，而且只适用于一个特定的预算年度。

正因为如此重要，任何改革——包括MTFP，都不能削弱年度预算体制的基本作用，更不能以什么“中期预算”取而代之。如此，MTFP的实施必将误入歧途，预算改革将全盘失败。

非常明显，根据3号文的前述表达，未来各级人大批准中期财政规划，应被视为批准所谓的“中期预算”。大错特错！

假设2015年制定未来3年（2016-1018年）的MTFP，并且假设如下数据：

2014年      2015年      2016年      2017年      2018年

25万亿      28万亿      32万亿      35万亿      38万亿

站在今年的角度，2014年的25万亿称为“决算”数；2015年的28万亿称为“预算”数，2016年32万亿称为“待批准的预算”数；2017年和2018年的35万亿和38万亿均称为“规划数”或筹划数。人大批准3年期的MTFP，不等于在2015年批准未来3年（2016-2018）的“中期预算”。但国发3号文的逻辑就是如此。这是明显的常识性错误。事实是：人大表决和批准的依然是2016年预算；至于批准2017和2018年的安排，指的是批准这两年的“规划数”或筹划数，而不是批准这两年的所谓“预算”。这两年根本就不是什么“预算”，只是规划数或筹划数。

这里涉及年度预算和MTFP的关系。非常明显，3号文严重误读了两者间的关系。与世界上所实施或实施MTFP的国家一样，中国推动MTFP并非要将年度预算转换为所谓的“中期预算”；而是将年度预算的准备（官方用语中的“编制”）置于一个中期的宏观经济也政策背景下，以及置于由此构造的中期支出限额下！如此而已！

为什么必须将年度预算的准备置于中期框架（“中期基础”）和中期支出限额下呢？答案很简单：只有这样，年度预算体制特有的短板——政策功能——才能得到最好的矫正。

预算年度有两个最重要的功能：法定控制和政策工具。法定控制指政府拿钱、花钱必须按年度向立法机关申报，立法机关必须按预算年度进行审查。这就是年度预算体制的核心要素。但是，对于促进政府政策目标（财政政策的一般目标是可持续性）而言，法定控制功能并不充分。为了强化年度的预算的政策功能，实施MTFP极端重要并且必不可少。只有在MTFP下准备年度预算，在预算与政策之间建立起强有力的联结机制才有可能。这是全世界所有实施MTFP的国家共享的最重要的经验。