中期财政规划下预算改革:破解公款迷局

啊，公款！

理解中国为可亟需推动MTFP下的预算改革，可从理解公款和公款管理开始。公款就是纳税人的钱。所有的人都是纳税人，因为所有人都得消费。无论消费的是商品还是服务，其中都包含了税。公款可以狭隘地理解为财政资金，包括税收、非税收入和政府债务。公款的花费形成公共支出。目前，中国五级政府的支出总额超过20万亿元人民币，高达GDP的三分之一，相当于20年前的50倍。在过去20多年中，中国增长最快的不是GDP，而是政府的财政身价！

1.万事悠悠，公款为大。我们能接受这样的基本理念吗？

在持续多年的高速经济增长下，中国五级政府作为一个整体，早已从当年的贫困政府，一跃变成如今世界各大国中唯一“不差钱的政府”。目前五级政府的年度公共支出规模已经超过20多万亿元人民，占GDP的1/3以上。如此巨大且仍在不断增长的公款，支撑了世界上规模最为庞大的公共部门，包括“五大班子”和多达2000多万“吃皇粮的人口”，比某些中等国家的全部人口还要多。

然而，“不差钱的政府”和“有治理能力的政府”完全是两个不同概念，与“责任政府”和“服务型政府”也完全无法相提并论。因此，公款和公款管理不仅攸关公共部门生死存亡，也攸关国家和政府的治理能力。在全球化背景下，有的是钱花但却无力应对棘手经济社会挑战的国家，包括环境灾难、老龄化、腐败与垄断、地区差距与财富分配两极分化、伦理道德和公共价值观建设，特别是不能以合理成本向公民交付最低标准的基本公共服务，将被广泛地视为治理上的低能儿。最好的问题应这样提出：为什么有的是钱花的国家和政府，经常有那么多公款（至少达2万亿元）没有花出去？还有那么多问题日趋恶化？

答案很可能是：中国在公款管理方面一定存在某些重大的制度软肋，正是这些长期未被充分关注、更未系统矫正的制度软助，成为妨碍良治（good governance）的元凶。作为一个社会解决其经济社会问题的系统方法，治理的本质是因应环境变化抓住发展的机遇。资源实力本身并不表明良治。良治要求在尊重公款管理基本价值观（授权、责任、透明、预见和参与）的前提下，获得充分利用资源系统解决经济社会难题的能力。MTEF下的预算改革，为建构这种难能可贵的能力提供了最有前途的方向。

2.个人花好自己的钱易，政府花好纳税人的钱难，富裕政府花好纳税人的钱更是难上加难。我们有这样的认知吗？

公款与公款管理还攸关全体公民的核心利益。推论起来，公共利益的主要表达机制就是公款和公款管理。支撑公民生活质量、社会繁荣和经济增长的所有公共服务和公共设施，从治安到消防、从医疗到养老、从公路到公园、从法律到国防、从基础研究到太空探索，无不依赖于公款与公款管理——涵盖公款的获取、分配和使用。公款管理的这三个关键方面必须严格遵从法律，而法律必须体现公民的意志，因为公共资金是纳税人的钱，不是政府或公共官员的钱。那些公款管理方面的法律残缺不全和执法不良的国家，不可能是真正的法治国家。法治国家最有可能在公款管理方面生根萌芽。

尽管事关重大，管理好公款对于任何国家和政府都是严峻考验。纵观历史不难发现：政府拿走公民的钱易，管好纳税人的钱难。王朝时代中，统治者拿走人民钱财的能力和意愿，总是远远高于花好这些钱财的能力和意愿，而且越是朝代末期，这个著名的“财政剪刀差”张开得越大，最终将王朝送入万劫不复的境地。中国历史上一再演绎的王朝周期律，就内因而言，其背后的主要驱动力量就是财政剪刀差。唐朝贤相魏征用“水可载舟、亦可覆舟”，恰当地表达了财政剪刀差的惊人力量。

今天的中国，又在的新时代背景下触碰到这个剪不断、理还乱的巨大治理难题。十八届三中全会提出建设现代财政制度以提高国家治理能力的伟大构想，推论起来，最基本的要求无非就是把公款管理好！公款管不好，还有什么能够管好呢？公款管好了，还有什么管不好呢？很可惜，当今中国社会在政治、经济、社会、环境等各个治理层面，以及政治学、经济学、财政学、管理学、法学等显学所使用的主流话语体系中，“公款”和“公款管理”这两个核心概念几乎被淹没了！更不用说捕捉了这两个最有价值的重大主题！

世上最开心的事，莫过于花别人的钱；世上最困难的事，莫过于花好别人的钱。政府和官员花的就是别人（纳税人）的钱，现在每年已经超过20多万亿元，而且仍在快速增长。在现实生活中，公款管理中的问题已经堆积如山：腐败、寻租（“跑部钱进”之类）、浪费（形象工程与三公经费等）、过度闲置（财政资金存量）、财政风险……。这些现象每天都呈现在我们面前，但当代国人很少思考：为什么管理好公款那么困难？低劣的公款管理与糟糕的治理之间存在怎样的关联？管好公款需要哪些基础性的制度安排和底线机制？

公款管理之难，难在委托代理和免费午餐。公款由全体纳税人负担，但公款管理（获取、配置和使用）只能委托给人数相对较少的代理人——政府和公共官员，由此形成现代民主治理背景下的委托代理关系：作为委托人的公民（纳税人）和作为代理人的政府。千真万确的是：公民利益与政府利益间的不一致无处不在，甚至可能发展为冲突和对抗的形式。这在公款与公款管理方面最为明显：公民期待政府较少收税、以尽可能低的成本最优地交付公共服务。相比之下，政府和机构更关注预算最大化；节约成本和高质量地交付服务，意味着官员必须高度节制人性的弱点（包括追求自己的舒适和享受），而这种节制着实勉为其难。

委托代理关系之所以成为棘手问题，还在于公民很难监督政府与官员的所作所为，包括公款究竟有多少、花在何处、结果如何、谁在制定支出决策、哪些人得到的支出利益最大或最少、谁应承担责任。在法治不足、法律残缺和保密之风盛行的环境下，掌权者更有巨大的自由裁量空间，来使公款服务于狭隘（包括部门）利益而不是大众利益。即使有参与公款管理的渠道和机会，许多公民也可能欠缺参与的意愿，他们宁愿选择搭便车（free-ridding）而不是积极参与公款管理。加上其他原因，完全可以说：公款管理提出了民主治理和法治国家建设中，最为深刻和艰难的问题！

对于代理人（掌权者）而言，委托代理问题意味着他们有足够的动机和机会，将严肃、崇高、神圣的公款管理变异为“成本社会化、收益私人化”的财政游戏，一种要么忽视、要么漠视纳税人财政负担的游戏。这种游戏通常相对隐蔽、不易察觉，但很狡猾也很猖獗。财政监督本质上就是“猫鼠游戏”。由于种种原因——包括信息不对称，猫获胜的概率比老鼠低得多。