成品油消费税上调未遵循税收法治原则

继2014年11月和12月两次上调消费税后，财政部于自本月13日起再次上调汽油和柴油消费税，引发各界广泛关注。该如何解读？哪些深层次问题需要被提出？

燃油不同于一般商品的两大显著特征，分别在于其使用上的普遍性和外部性（externalities）。所有机动交通工具和使用这些工具的人们，都是燃油税的纳税人。油品总价格中包含的消费税还会通过各种途径转嫁给其他商品与服务的使用者。油品作为初级商品，

其消耗构成许多中间商品和最终商品的成本。交通服务成本的上升也会引起许多其他商品与服务价格的上升。正是在税负的经济转嫁--相对于法定转嫁--的意义上，所有人都是油品燃油税的纳税人。税率上调带来的税负增加，也将由所有纳税人承担，而政府因税收大量增加而成为最大的净受益者。

正如在几乎所有问题上一样，政府与纳税人的利益并不一致：政府希望多征税而纳税人希望低税。没有必要刻意回避政府和纳税人的利益冲突。正视而不是漠视这种利益冲突，才是实事求是的态度；缺失了这种实事求是的态度，改革失败的风险将变得很高。正因为利益的冲突，我们才需要真正的改革，找到协调利益冲突的最佳方案。

表面上，成品油消费税上调明显地利于政府而不利于纳税人。但这个观点实际上相当狭隘，因为纳税人的利益不仅在于税收负担本身，还与油品消费的三类重要的外部性密切相联：

1.环境影响。对于一般商品而言，低价带动的大量消费不至于造成环境方面的严重后果，但油品不同：大量消费油品的直接后果就是环境质量恶化！自然环境的四个方面分别是水资源、土壤、植被和空气。油品的大量使用造成的最严重后果就是大气质量的恶化，对环境质量的其他三个方面--水资源、土壤和植被--也可能带来负面影响。如今，几乎所有城市的环境质量都在退化，特别是诸如北京、上海、天津等特大城市，空气质量已经严重退化到足以威胁市民健康和安全的水平。减少油品消费意味着减少温室气体的排放。即使减排效果没有想象的那么大，其实际意义也决不可低估，因为很可能正是减少了这么多燃油消费，才使PM2.5回归到健康与安全的临界值内！

边际减排比总量减排重要得多。我们身处的环境就是如此。日常生活也可以教导我们边际法则：对某个致癌物摄取量只要再超过一点点，就会致癌；只要不再继续摄入，将不会致癌。世间万物皆有其度，超过了某个合理的度（临界点），噩梦就会降临；反之则会相安无事。我们的环境能够承受的燃油消耗和碳排放，同样存在类似的临界点。对于许多地区和许多人而言，或许面临的环境临界点早已超越，但环境质量恶化的程度有许多临界点，最严重的临界点就是致人中毒甚至死亡。以此思考，油品因消费税提高而减少的消耗即使有限，对环境质量的正面效果--抑制负外部性--的边际效果也必须被高看一眼，尽管很难量化。

2.交通拥堵。基本的供求定律意味着油价和油品消耗成反比：油价越低消耗越多，油价越高消耗越少。较少的消耗意味着较少的交通工具使用：数量和时间因油价上升而减少。高油价还将影响潜在购买的决策：油价越贵买车的人将越少。此外，总会有一些人因为高油价而干脆少开车或不开车，或者转而使用非机动车（自行车等）。这些效果不会在短期内明显呈现，但假以时日，城市中已经严重恶化的交通状况将可望逐步得到改善。

油品消费税恰好可以扮演这样一个调节者角色：油价走低时税率高企，油价走低时税率不调甚至适当高调。只要精心设计，“价税逆动”的经济经济合理性无须质疑。

3.新能源开发与创新。很少有人意识到，低油价会带来第三种形式的巨大负外部性：妨碍新能源开发与创新。石油属于典型的传统化石能源。此类能源大量开采和使用对地球环境与人类健康与安全造成的损害，早已得到确认。开发太阳能、风能等新能源，如今已成为人类共同面对的重大课题，中国尤其如此。然而，在传统能源的低价环境下，公司和投资者将很难从开发新能源等相关创新活动中获益，此类对所有人和社会有巨大收益的活动也将因此萎缩。

什么是支持新能源开发和创新的最佳机制？肯定不是政府补贴。补贴是必要的，但不会是最好的。许多补贴要么设计不当、要么执行不力，白白浪费了纳税人大量钱财。支持新能源开发创新的最佳机制，莫过于营造一个有吸引力的、稳定的价格环境！如果传统能源能够高价，所开发的清洁能源至少也能以此价格获得足够订单和销售，从而弥补前期的巨大投资并获得必要利润。再加入适当的补贴机制，开发创新活动更容易走向成功。

为新能源开发营造一个稳定而有吸引力的价格环境因而极其重要，而“价税逆动”恰好就是达到这一目的理想途径。在油价低走时，开发新能源的商家将无法获利，甚至无法回收前期投资。新的投资更不会涌入。对于鼓励能源创新而言，没有什么比持续营造稳定和有吸引力的价格环境来得更重要了。正因为受到这样的价格环境的最佳保护，新能源开发者将面对一个极具预见性的前景：即使国际油价走低，国内油价也可以维持在高价位--借助燃油消费税上调，而新能源至少也可按照这个价格销售和获利。

时下关于成品油消费税上调的评论中，很少有人捕捉到此项措施的三项潜在和巨大收益：改善环境质量、交通状况和促进新能源开发创新。

我们身处一个多元社会，而每个群体也都有其多元化的利益。我们不仅是油品消费者或交通工具使用者，我们还是环境资产和交通服务的消费者和使用者。相对于增加油品支出的代价，我们从环境质量和交通状况的改善中获得的好处，难道不会更大吗？况且，至少从中长期看，我们的生活质量还与开发清洁能源的创新活动息息相关。

这就是我要强调的油品消费税上调所具有的内在的经济合理性。

但是，经济合理性不是一切，它必须受到一些基本限制。我们需要从数量关系上弄清楚“油品价格的税收弹性”--税率每上调1%对油价有多大的影响？还要弄清楚“油品消费的价格弱性”--价格每上升1%对油品消费（使用）有多大的影响？只有能大致确定这些基本的数量关系，经济合理性才能得到更好确认。

更为根本的限制是法理基础。税收属于最应严格受制于法治原则的领域。税收的法治原则高于通常所谓的“税收法定”原则：法定未必有法治。法定是简单的，法治则很困难；法定是形式，法治还要强调实质。历史上的王朝时代有的是法律（法定），但谁能说那就是法治？