明年农业政策面艰难选择 应做好成本调控

2014年，我国农产品供求关系进一步宽松，通过政府有效调控，国内市场有效地抗击了国际市场冲击，国内农产品市场价格总体稳定，多数农产品市场波动在预期范围之内，剧烈波动的农产品相对较少。但是，我国农产品竞争力不强、农民销售困难的农产品范围趋于扩大，国内农产品不同环节之间冲突以及国内农产品增产与其他农业功能之间的矛盾等进一步显现，这给我国农产品市场形势判断及其调控政策成效评估带来了很多争议。

2014年，国内国际农产品价格差扩大，国内一些农产品库存量增加，市场出清困难，而进口规模继续扩大，出现了杂粮进口过快增长等新的问题，出现了怀疑我国农产品进口调控能否在利用国内国际两个农产品市场和国内国外两种农业资源中发挥作用的观点。这也给我国农产品市场总体状况的判断带来分歧。我国农产品市场是进入到供求紧平衡，还是出现了相对过剩？我国大宗农产品加工经营企业普遍亏损，出现了批评托市收购政策扭曲市场的观点。农产品加工经营企业亏损，是自身竞争力不强，还是惠农政策所致？国内托市收购价格是偏高，还是不高？我国粮油糖等大宗农产品价格水平是政府干预形成的，还是主要由成本决定的？这些问题，目前可能很难取得一致的意见。看法仁者见仁，智者见智，但是问题是客观的。特别是，2014年农产品市场出现的问题，在2015年会怎样演变？

展望2015年，国际大宗农产品供给过剩矛盾将会进一步加剧，主要大宗农产品净出口发达国家转嫁农业危机将主导农产品国际贸易秩序，我国农业受农产品进口冲击的矛盾估计继续加剧，市场准入、国内农业支持政策和国际农产品贸易保护的国别纠纷可能会成为我国农业面向两个市场调控面临的主要矛盾之一。

2015年，我国农产品供给包括国内产量、库存和进口的总体宽松状况转为阶段性相对过剩的状况将进一步显现，国内农产品市场价格下降压力不断加大，对农民增收，特别是农产品生产者收入的不利影响会更加明显。宏观经济形势，特别是我国经济发展进入新常态，国内经济形势及其宏观政策对农产品市场价格的中性效应可能仍然是主导。少数农产品受到自身供求偏紧关系影响可能会有所波动，但是波动的传导效应可能极其有限，无法改变农产品市场价格下行及其对农产品生产者不利影响的基本态势。

农产品价格下行主要受到市场供求关系影响的条件下，允许市场发挥决定性作用必然以调节供求关系为基本手段。2015年我国农业政策可能面临艰难选择。不同选择所带来的新一轮农业周期的市场运行态势也迥然不同。其一，政府调控农产品市场和调整农业支持政策，让相对过剩的农产品无法发挥市场调节作用，这样的市场运行矛盾只会进一步加剧。其二，政府调控完全顺周期，过度地放任市场自发调控，极有可能让国内农业生产能力过度遭到损害，结果可能是现有的矛盾缓和了，但是可能所带来的国内农业萎缩和国内农产品生产者，特别是新型农业经营主体破产的机率上升，国内农产品市场波动加剧的问题可能会重复出现。其三，选择合适的农产品市场调控手段，并有序地调整农业支持政策，使国内农产品市场供求关系的变化趋于略有宽松，既不是使当前过度宽松向过剩转变，也不是使当前供求关系状况转变为过度偏紧的供求关系。

为了使农产品市场运行趋于供求关系平衡并略为宽松的理想状态，并且不致于使国内农业过快萎缩，在充分尊重市场起决定性作用的基础上，更好地发挥政府作用，近期农产品市场调控政策和农业支持政策调整的主要思路包括：

第一，托市收购农产品调控，应优先调控成本，根据成本确定合理的托市价格。我国农产品国内国际价格差的矛盾，关键在于成本差异，特别是我国农业生产要素成本过高。笔者在实际调查中了解到，农地流转租金每亩500元以上已经比较常见，有的甚至超过1000元，高于物质生产费用；农民贷款或者借款从事农业生产的年利率一般都会达到2位数；农忙季节在主产区雇佣年轻劳动力每个工作日普遍超过200元，有的甚至达到500元。如果成本不变，我国多数农产品价格下降的空间是极其有限的。不可否认，托市收购并不是让所有农产品生产者都有盈利，但必须让相对有竞争力的农产品生产者有盈利。与其指责托市收购政策，不如反思我国农村要素市场价格是如何形成的。系统地解决农村要素价格形成机制和农产品价格形成机制，我国农业才能走出困境。

第二，农业支持政策必须与农业发展方式转变有机地结合起来。多年来，我国农业政策基本上普惠的。多数情况下，我国农业补贴和托市收购的受益者是依据生产与否来确定的。生产数量多，往往还能得到奖励。这样，惠农政策可能会使生产者只注重数量，而不关心质量安全和资源环境代价。要想让农业政策在转变农业发展方式中发挥作用，就必须要调整农业政策。凡是想享受农业支持政策的主体，必须部分地调整农业结构和更加关注农产品质量安全资源环境代价才有资格。过去不惜代价生产农产品的主体，当前至少必须拿出一定比例的生产能力按照标准化，特别是按照资源节约、环境友好方式生产，然后才能享受补贴，才能按托市收购价格交售农产品。

第三，农业支持政策应以事后奖励为主。多年来，我国为了调动农民发展农业生产积极性，往往是在播种前就将各项优惠政策兑现给农民。实践证明，这种兑现政策方式对于刺激农业生产增加农产品数量供给往往是有效的。2015年是我国农业转变发展方式和调整结构之年，这就要求惠农政策的兑现方式也应发生变化。凡是符合我国现代农业发展方向的主体，符合我国农产品市场调控方向的主体，经过申请，事后考评，才能享受相关的支持政策。

第四，农业支持政策应以金融手段为主，政府更多地要通过贴息发挥金融引导农业资源配置。多年来，我国惠农政策以财政支持为主，而金融支农相对薄弱，这种支农政策结构有助于发挥政府作用，但市场机制往往不能发挥应有的作用，结果是农业竞争机制被压抑了，支农资金的规模也受到限制。从理论上说，金融支农，才能发挥出市场机制作用来，让有竞争力的农产品生产主体不断发展壮大，而让缺乏竞争力的农产品生产主体淘汰出局。