央行研究局长：房地产不宜再作为宏观调控工具使用

　　房价过快上涨对宏观经济的影响

　　鉴于房地产关联的行业众多，在我国，房地产一直被作为经济增长的“支柱产业”，甚至在以往的宏观调控中被作为调控工具。在我国体制条件下，房地产投资作为宏调工具，往往伴随着房价快速上涨，房价过快上涨不可避免地会产生巨大的负面效应。从这两年经验看，我国房价上涨过快，一些城市房价远超合理水平，对消费和投资产生净挤出效应，导致全要素生产率下降，拉大收入差距，客观上也推动了经济中杠杆率的上升，严重威胁着宏观经济的平稳健康发展。因此，必须清醒地认识到，房价过快上涨，不但与经济发展转型升级方向“南辕北辙”，而且极易引发系统性风险，对宏观经济产生诸多负面影响。

　　首先，对消费的净挤出效应。房价波动对居民消费的影响可以归纳为房价波动的财富效应与挤出效应。一方面，房价的上升通过实现与未实现的财富效应及其流动性约束效应等渠道来提高居民的财富，从而促进其消费的增长；另一方面，房价的上涨经过预算约束效应、财富重新分配效应及其替代效应等途径，挤出居民消费，而最终影响则取决于正负向效应的力量比较。从我国当前情况看，房价上涨对消费的抑制作用已大于促进作用。大多数研究认为，我国房地产的财富效应较弱，消费依然取决于收入。近期相关研究表明，房地产价格长期上涨使得我国城镇居民不得不“为买房而储蓄”，城镇家庭流动性约束正在收紧，已经对消费产生了抑制作用。2016年，北京社会消费品零售总额同比增速从上年的7.26%大幅下滑至4.8%，远低于全国10.4%的同期增速，上海、广州等一线城市亦是如此。

　　其次，对投资的净挤出效应。房价上涨对投资亦有正反两方面的影响。正向影响主要是指通过投资关联效应、抵押品增值效应和居民财富效应三个渠道对实体经济投资产生的促进作用；反向影响主要是指通过要素成本带动渠道、资金挤出渠道和投资替代渠道对实体经济投资产生的抑制作用。从我国当前情况看，挤出渠道和投机渠道所产生的反向抑制作用已超过正向促进作用。由于我国房价上涨幅度过快，推动土地价格及租金上涨、行业之间利润率差异过大，在房价快速上涨的一致预期下，加上经济周期处于下行阶段，导致资源向房地产部门的过度倾斜，加剧了实体经济成本的上升，直接抑制了制造业、可贸易品等实体经济部门的投资，影响了实体经济的健康发展。

　　再次，对全要素生产率提高的阻碍作用。很多实证研究表明，房地产的高回报率吸引了众多非房地产企业进入房地产领域。尤为重要的是，在存在预算软约束和金融抑制的制度背景下，国有企业在信贷扩张过程中以较低的成本获取稀缺信贷资金，并大量投入到房地产领域，进而通过“资源再配置途径”形成高生产率企业补贴低生产率企业的“倒挂机制”，扭曲全社会的资源配置，阻碍全要素生产率提高和经济增长。陈斌开等基于中国微观工业企业数据库的研究发现，房价每上涨1%，资源再配置效率会下降0.062个百分点，全要素生产率下降0.045个百分点。

　　最后，对收入差距的扩大作用。西南财经大学“中国家庭金融调查（CHFS）”2017年第一季度公布的数据表明，过去半年，城镇无房家庭新购住房的比例为4.9%，低于已有一套房再购房的家庭比例的5.3%，低于已有多套房再购房的家庭比例的5.9%，更低于总资产处于前20%的富裕家庭买房比例的8.1%。这说明，房价上涨吸引了更多投机型买家，对为自住而买房的刚需者产生了挤出效应。作为结果，房价上涨拉大了无房者和有房者的差距，使得财富由无房家庭向有房家庭转移。

　　当前房价持续上涨的结构性体制性根源

　　第一，从供给体制上看，房地产供给弹性不足的地区更容易出现房地产泡沫。近年来我国建设用地供应面积呈逐年下降趋势，与旺盛的住房需求之间形成鲜明的对比，这成为推高房价的主要因素。从行为模式角度看，很多地方政府收入一半左右来源于土地收入。为获得更多的土地出让金，一些地方政府在“招拍挂”过程中，有意采用“挤牙膏”式供地模式，从而推高房价和地价，成为导致房地产供给严重滞后于需求的重要原因。

　　一方面，城市化布局失衡，导致土地错配和低效率使用，形成房地产供给的人为约束。在高度计划、严格的土地管理制度下，我国的城市化布局具有明显的计划经济色彩，政府行政干预扮演重要角色。全国均衡、分级管理、逐层落实的发展模式，难免与城市化、工业化发展的客观规律相违背，既无法满足城市化、工业化用地需求，又妨碍产业集群形成和城市化健康发展。正如库兹涅茨（Kuznets）所指出的，一个地区的经济发展过程同时也是一个城市化和工业化的过程。我国东部地区、沿江地区在城市化、工业化上具有得天独厚的优势，城市化、工业化起步早、发展快，居住用地工业用地需求旺盛。但是，政府对土地的计划控制使得土地利用未按照城市化发展规律紧凑发展居民住房，城市群建设远落后于人口流动的实际需求，抑制了城市化发展。在我国保证18亿亩耕地红线和粮食安全的国策下，目前建设用地的占补平衡无法跨区域实施。东部沿海地区及沿江地区的土地本应更多用于城市化和工业化，而不是用于农业耕地，结果实际闲置或荒废了，既没有也无法真正用于农业耕地。

　　另一方面，行政手段干预过多，导致工业用地与居住用地配置失衡。国际上，大城市在土地利用结构上多以居住用地为主。纽约和东京居住用地占城市建设用地面积的比例分别为44%和73%，工业用地占比分别为3.9%和5.1%；而北京、广州和深圳居住用地占比分别为28%、29%和26%，工业用地占比分别为22%、32%和36%。鉴于工业用地的地价远远低于居住用地的地价，这种地价二元结构背后，实际上是居民部门对于企业部门的补贴和价值转移，住房价格的持续上升也就难以避免。

　　第二，从财税体制上看，地方政府财权和事权不匹配，导致地方政府公共服务与房价之间的因果关系倒置。从发达国家城市化发展进程及地方政府公共服务提供看，房产税是地方政府公共投入的重要财政来源。保有环节的房产税不仅可以为地方政府带来持续稳定的收入，同时对调节房地产市场投资需求也有显著的作用。事实上，地方政府公共服务与房价之间存在一种良性循环关系，即“房价越高——房产税越多——公共服务供给越完善——房价进一步提高”。换言之，不同区域、不同品质的房地产，内在价值不同，税收理应不一样。房价越高，房产税收得越多，该区域的教育、医疗等配套设施也就越完善。由此，又会带来该区域房价的提升，地方政府可以从房地产上收到更多的税收，从而进一步提升公共服务的供给水平和质量，形成了一种良性循环。然而，我国教育、医疗等投入，都是由财政直接划拨资源，而且分配极不均衡，这必然导致不同区域公共服务供给的差异，并引发直接的市场行为扭曲，易引发类似爆炒学区房等行为。

　　这种地方政府公共服务与房价之间因果关系倒置的现象，本质上仍源于地方政府财权和事权不匹配，即地方政府缺乏足够的财权却承担大部分的基本公共服务责任。从税种看，我国增值税、所得税等主要税种都是中央地方共享税，地方无主体税种。从税政权看，地方没有开立税种的立法权，也没有调节共享税税率的权力，地方税收调控能力不足。房地产税迟迟难以推出，不但无法形成地方政府公共服务与房价之间的良性循环，也使得地方政府缺少对房地产市场因城施策的调节工具。

　　第三，从金融调控上看，宽松的货币政策，即低息信贷供给是造成房地产泡沫的必要非充分条件。货币性因素是影响房价波动的重要变量，但这种影响是非对称且是结构性的。对于供求关系较为平衡、市场竞争较为充分、价格不存在上涨预期的商品，货币性因素作用并不明显，货币投放过多未必会带来包括房地产在内的商品价格持续大幅上涨。反之，当供求关系存在失衡和价格存在一致性上涨预期时，投资者更倾向于选择以房地产为代表的保值增值资产进行投资投机。尤其是在我国土地供给被人为控制且缺乏弹性、不能随房价变化自动调整的情形下，低息信贷供给就有可能推动供求关系进一步失衡，从而导致房价上涨。因此，低息信贷供给是造成房地产泡沫的必要非充分条件。

　　同时，值得注意的是，相对于货币信贷因素，金融市场放松监管是造成房地产泡沫更为直接的触发因素。在监管放纵下，美国通过“低首付”甚至“零首付”向不具备偿还能力的居民发放住房抵押贷款，继而引发席卷全球的次贷危机，就是明显的例证。由此看，前两年我国政府相关部门打击首付贷的重要性不言而喻。

　　因此，构建房地产长效机制应当回归“治本”初衷，至少包括以下几个要素：如何完善土地制度市场化机制，以增加土地供给弹性；如何建立与地方政府事权相匹配的财权，以形成地方公共服务供给与房价之间的良性循环；如何优化现行房地产市场调控政策。

　　构建我国房地产市场基础性制度和长效机制

　　近期，部分城市相继推出租售并举、租购同权、共有产权住房以及农村集体建设用地可以进入租赁市场等试点工作，一定程度上推进了住房租赁市场的发展，提高了住房供给的弹性。但由于中央地方财税关系尚未理顺，土地市场化改革未推进，户籍、社保、医疗、教育等配套措施并未完全跟进。此外，一些共有产权住房或农村集体用地租赁房地点过于偏僻也可能带来城市发展的交通问题，总的来说，这些探索对于抑制房价过快上涨有一定的作用，但依然属于辅助性政策，仍需要从根本上解决房地产市场的结构性体制性问题。目前，党中央国务院已就房地产平稳健康发展明确要求，应坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制泡沫，又防止房价大起大落。

　　一是房地产不宜再作为宏观调控工具继续使用。我国以往宏观调控中以刺激房地产作为调控工具的倾向明显。当前，房地产自身已成为挤出投资、制约经济转型与健康发展的严重问题，也是重要的金融风险源头，不宜再作为宏观调控工具继续使用。

　　二是要以市场化为导向改革完善土地制度。要以市场化的方式发展城市群，改变严守耕地红线的传统思路，寻找保护耕地的新的市场化机制，在房价上涨过快的一线和重点城市，应加大居住土地供给数量，抑制房价过快上涨预期。同时，以土地当量为基础，按市场原则建立全国范围的土地计价交易统一市场，在全国范围内实现占补平衡，通过市场化机制促进东部沿海地区与中西部地区建设用地指标的合理配置。

　　目前，关于振兴东北的讨论比较多，但这些政策建议更多是从一个省的角度出发提出的。事实上，如果从全国的角度看，地区之间的竞争，会使人员和资金流向更有竞争力的地区；解决振兴东北的资金也应更多依靠市场机制。建立全国范围内的土地计价交易统一市场，在全国范围内实现占补平衡，东北也很容易依靠丰富的耕地资源获得发展资金。依靠市场机制，可以让各地的土地的比较优势发挥出来。同时，地区之间的竞争也是各地发展模式优胜劣汰的竞争。

　　三是要以房地产税为切入点，深化中央与地方财税体制改革。将房地产税改革纳入财税体制改革的整体框架，明确房地产税立法，使之成为地方政府的主体税种之一，减少其对土地出让金的依赖。对保有环节征收房地产税，采取房地产税和市政债相结合的方式，与当地基础设施和公共服务供给挂钩，实现其与房价的良性循环。一些热点城市率先推出房地产税试点，有利于抑制房地产投资需求，释放存量房产供给。当然，房地产税起步应低税率、全覆盖、可负担，尽管起步阶段房地产税收收入不高，但可稳定房价的预期。

　　短期内，应积极探索正规融资渠道，开展市政债试点工作，以城镇化建设项目未来所带来的现金流（包括可稳定征收的房地产税、公共设施及服务的使用者付费、商业繁荣后带来的各种税收增收等）来偿还债务，实现债务“发行、使用、偿还”主体的统一，从而实现在时间轴上把未来收益平移到当前来使用。通过“自用、自发、自还”，真正做到明确权责，激励相容，实现各级政府财政相对独立、自我平衡，提高地方政府举债额度，减轻中央和省级政府的隐性担保责任和硬性行政要求，更好地拓宽地方政府举债的“正门”。从长远看，应理顺中央地方财税事权体系，提高各级政府财政收入与支出的匹配度，赋予地方一定的税政权力，充实地方政府财权。第一，建立包括零售税、财产税、资源税、基础设施和公共服务使用者付费等在内的综合性地方收入体系；第二，给予地方政府开立地方税种的权力，尽快完成房地产税的立法；第三，给予地方政府一定空间，调节增值税、企业所得税、个人所得税等共享税本级分享部分的税率。

    　四是继续保持稳健中性的货币政策。货币政策虽然有调节结构的功能，但本质上还是总量政策，不能期待单纯用货币政策解决中国的房地产市场问题。应保持稳健中性的货币政策不动摇，稳妥调节好货币闸门，为抑制房价过快上涨和结构性改革创造适宜的货币政策环境。

　　五是强化宏观审慎政策框架和监管。要重视房地产价格因素对金融宏观调控的影响，可考虑在宏观审慎评估体系（MPA）中增加房地产广义信贷的偏离度指标，从信贷增速方面抑制房价大幅波动。因城施策调整个人住房贷款价值比，即首付比，严禁“首付贷”等监管套利产品滋生蔓延。

　　六是政府在房地产过度繁荣时应加强管控，并加快住房保障体系和住房租赁体系的建设。鉴于投资者并非完全理性且存在认知局限，政府应当在房地产过度繁荣时加强管控。在新常态下推进供给侧结构性改革和房产税等长效调控机制推出并有效发挥作用之前，对一、二线城市房地产市场应保持紧调控态势，不宜随着市场变化而放松调控。同时，应当加快住房保障体系和住房租赁体系的建设，做好中低收入群体住房保障，以稳定市场预期。


      
                                                                                                                                                                                 (清远编辑JJ）